Cần điều chỉnh một số nội dung trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

I. Đặt vấn đề

Sau những tranh luận học thuật khá sôi nổi về những nội dung cần sửa đổi trong Luật Đất đai năm 2003, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi[1]cũng đã được Bộ tài nguyên và môi trường – cơ quan chủ trì soạn thảo – công bố lấy ý kiến với nội dung chủ đạo là tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai như một tiền đề cần thiết trong bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội chung của đất nước. Theo đó, nhiều chính sách mới cũng đã được bổ sung nhằm giải quyết những búc xúc phát sinh trong quan hệ đất đai thời gian qua. Chúng ta có thể nhận thấy điều này ở các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất rừng gắn với thủ tục xin ý kiến Chính phủ (Điều 120); xác định rõ loại hình sử dụng và phương thức chuyển giao đất đối với đất xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa (Điều 62, 63) hay bổ sung nội dung quy định cụ thể về việc sử dụng đất cho mục đích phát triển kinh tế trang trại (Điều 125),…

Nhưng nếu nhìn toàn cục thì điểm đổi mới quan trọng nhất chính là việc tập trung hoàn chỉnh cấu trúc của đạo luật cũng như chuẩn hóa kỹ thuật lập pháp. Điều này có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong việc loại bỏ nguy cơ vướng víu trong cách hiểu và cả quá trình thực thi các quy định. Dẫu vậy, theo đánh giá của chúng tôi, vẫn còn có khá nhiều thuật ngữ chưa được giải thích kỹ càng, sử dụng thống nhất; nhiều quy định khác trong Dự thảo luật lại chưa đáp ứng đầy đủ các yêu cầu cần thiết cả về hình thức quy phạm lẫn nội dung quy định. Bài viết này sẽ tập trung một số nội dung cơ bản của Dự luật cần được điều chỉnh, trước hết là về mặt kỹ thuật.

II. Các nội dung đề xuất

1. Giải thích thuật ngữ trong các quy phạm định nghĩa

Lý luận cũng như thực tiễn đều cho thấy nhà làm luật có toàn quyền gọi tên các hiện tượng xã hội bằng những tên gọi khác nhau, có thể khác với cách gọi của cuộc sống đời thường. Tuy nhiên, để đảm bảo tính chắc chắn của hệ thống pháp luật và giá trị cho bộ sưu tập thuật ngữ pháp lý đó, nhà làm luật cần có những lý giải cặn kẽ, logic về các tên gọi được sử dụng. Hẳn nhiên, công việc này cũng đã và đang được làm khi xây dựng Dự thảo Luật Đất đai lần này. Dẫu vậy, đọc kỹ Dự thảo luật, có thể thấy còn khá nhiều thuật ngữ pháp lý đã không đáp ứng được những yêu cầu như thế.

Thứ nhất, giải thích cho khái niệm “Nhà nước thu hồi đất”.

Trong nhiều năm qua, việc ghi nhận quyền sử dụng đất như một loại tài sản/quyền tài sản cho thấy sự thích ứng của nó đối với quá trình xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam. Điều này, một lần nữa, vẫn được thể hiện xuyên suốt trong các quy định của dự luật. Đặc biệt là tại khoản 7 và 8 điều 4 của dự thảo. Đây là các quy định giải thích rõ hoạt động giao đất và cho thuê đất, hai hoạt động cơ bản trong chuỗi hoạt động điều phối đất đai của nhà nước. Theo đó, từ kết quả của hai hoạt động này, các đối tượng tiếp nhận sẽ được nhà nước “trao quyền sử dụng đất”[2] và trở thành chủ thể sử dụng đất. Như vậy, cả về mặt lý luận lẫn quản lý, lâu nay và sắp tới, nhà nước không hề “trao đất” cho người sử dụng đất. Vì vậy, việc bàn giao diện tích đất trên thực địa có chăng chỉ là thao tác kỹ thuật để hiện thực hóa cho quyền sử dụng đất được trao.

Với logic này, Luật đất đai 2003 đã giải thích: Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất (của người sử dụng đất) hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức (chẳng hạn là Trung tâm phái triển quỹ đất), Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (đất công ích) quản lý[3]. Tuy nhiên, quy định trong dự thảo luật đất đai lần này lại viết: Thu hồi đất “là việc Nhà nước ban hành quyết định để thu lại đất của người đang sử dụng, người được giao quản lý”.

Thật sự, khó để phán đoán được rằng quy định này dựa trên mạch logic hay lý luận nào? Bởi lẽ, ngay chính tại dự thảo Luật đất đai lần này, “quyền sử dụng đất” vẫn tiếp tục được sử dụng và thể hiện. Cụ thể, trong các quy định liên quan đến hoạt động điều phối đất đai của nhà nước, các quy định đều khẳng định, nhà nước chỉ trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể khác thông qua các quyết định giao / thuê[4].

Thứ hai, xác định tranh chấp đất đai.

Từ rất lâu, hoạt động xây dựng pháp luật ở Việt Nam đã không còn chấp nhận tình cảnh pháp luật thực chất xây dựng quá nhiều mà lại thiếu quy phạm thủ tục về cơ chế thực thi. Lập luận tương tự, việc xác định đầy đủ các loại tranh chấp có thể phát sinh trên thực tế là việc làm cần thiết, nhưng không đồng nghĩa với việc bỏ qua cơ chế giải quyết tranh chấp đi kèm.

Hiện tại, khoản 26 điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Từ khi mới ban hành, “khái niệm này đã được đón nhận với nhiều nhận thức và cảm xúc khác nhau, bởi đây là một khái niệm có nội hàm tương đối rộng và cũng không mấy rõ ràng”[5]. Vì vậy, đã gây không ít khó khăn cho việc tiếp cận vấn đề. Tuy nhiên, trên thực tế, nhờ có một quy định “gián tiếp” khác, mà những vướng mắc về thẩm quyền giải quyết đã phần nào đã được giải tỏa. Cụ thể, bằng cách gọi tên “Tranh chấp về quyền sử dụng đất” và  “Tranh chấp về tài sản gắn liền với đất”, điều 136 Luật đất đai 2003 đã trở thành điểm tựa trong phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa cơ quan hành chính (UBND) và cơ quan tư pháp (Tòa án), tương tự như cách xác định thẩm quền của Tòa án trong Bộ luật tố tụng dân sự hiện hành[6].

Nhưng hơn thế, điều mà cộng đồng mong đợi cho lần sửa đồi luật đất đai này là vấn đề xung đột thẩm quyền đó phải được giải quyết một cách căn cơ cặn kẽ bởi một quy định danh chính ngôn thuận chứ không phải kiểu “ngầm hiểu” như quy định ở trên để phân loại.

Sự kỳ vọng này vẫn còn khi khoản 24 điều 4 dự thảo luật đất đai nhắc lại quy định của khoản khoản 26 điều 4 luật đất đai 2003 với nội dung như vừa đề cập. Nhưng bất thình lình, điều 181 dự thảo lại thay đổi nội dung điều 136 Luật đất đai 2003 bằng cách chỉ thừa nhận 2 nhóm tranh chấp là “Tranh chấp đất đai” và “Tranh chấp về tài sản gắn liền với đất”. Với cách quy định này, không lẽ chúng ta sẽ khẳng định một câu thiếu logic như sau: Tranh chấp đất đai gồm tranh chấp đất đai và tranh chấp về tài sản trên đất?

Đối chiếu với thực tế, nếu một quy định như vậy được ban hành, nhiều nhóm tranh chấp có thể sẽ rơi vào nguy cơ không được thụ lý giải quyết. Đơn cử trường hợp: A là chủ thể sử dụng đất ký hợp đồng góp vốn bằng quyền sử dụng đất với B. Sau đó, tranh chấp phát sinh vì A cho rằng B không có quyền sử dụng đất vì vậy không có thẩm quyền ký hợp đồng…. Như vậy, tranh chấp về hiệu lực của hợp đồng hay các vấn đề liên quan đến thực hiện hợp đồng sẽ được cơ quan nào giải quyết nếu chiếu theo điều 181 của dự thảo? Rõ ràng, tiến hành giao dịch về quyền sử dụng đất là quyền của người sử dụng đất. Vì vậy, đây phải là tranh chấp về “quyền của người sử dụng đất” nên sẽ được xem là tranh chấp đất đai. Và do không phải là tranh chấp về tài sản trên đất nên thẩm quyền giải quyết sẽ thuộc cơ quan hành chính nếu diện tích đất nói trên không có bất cứ chứng thư pháp lý nào như điều 181 dự thảo đã liệt kê (?)[7]. Điều này không chỉ không góp phần mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của tòa án như nhiều ý kiến phân tích[8], mà ngược lại. Sự đơn giản hóa về mặt thuật ngữ đôi khi sẽ mang lại sự rắc rối nếu sự đơn giản hóa đó thiếu logic và liên hệ với các quy định khác.

Thứ ba, quy định về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (gọi tắt là Giấy chứng nhận).

Khoản 16 điều 4 dự thảo Luật đất đai viết: Giấy chứng nhận “là chứng thư pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất”. Với quy định này, dự thảo đã định nghĩa như… không định nghĩa. Vì không lẽ, chúng ta cũng dễ dàng định nghĩa: Quyết định giao đất là chứng thư do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người được giao đất…

Nhưng dù sao, một vấn đề khá quan trọng của Luật đất đai năm 2003 vẫn tiếp tục được giữ lại trong nội dung trên, là giấy chứng nhận sẽ được cấp cho người đã có quyền sử dụng đất. Điều đó có nghĩa, giấy chứng nhận là “chứng nhận” quyền đã có chứ không phải là căn cứ pháp lý làm phát sinh quyền sử dụng đất (phải là quyết định hành chính về giao / cho thuê / công nhận). Tuy nhiên, tại điều 4 này, dự thảo luật lại bổ sung khoản 9 với nội dung: Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định là việc Nhà nước cấpgiấy chứng nhận lần đầu cho người đó. Với quy định này, điều luật cho thấy: Một, việc cấp giấy là sự kiện pháp lý ghi nhận quyền sử dụng đất. Hai, giấy chứng nhận là cơ sở pháp lý làm phát sinh quyền sử dụng đất hợp pháp của người sử dụng đất đó. Và ba, điều đó đồng nghĩa, nhà nước đã cấp giấy chứng nhận cho người chưa có quyền. Những điều này mâu thuẫn với quy định vừa được phân tích ở trên.

2. Xác định chủ thể sử dụng đất

Đưa quan hệ pháp luật đất đai vận hành một cách trôi chảy và hiệu quả trong nền kinh tế thị trường là một trong những mục tiêu quan trọng của quá trình tối ưu hóa pháp luật đất đai. Muốn vậy, quyền tự quyết của chủ thể sử dụng đất cần được tôn trọng, mà trước hết, nền tảng của thể chế đó là phải xác định một cách khoa học các nhóm chủ thể được quyền sử dụng đất ở Việt Nam. Vì lẽ này, trên cơ sở quy định mang tính định hướng tại điều 9 Luật đất đai hiện hành, Luật đất đai sửa đổi sắp tới cần giải quyết vấn đề một cách cụ thể và chắc chắn hơn. Tuy nhiên, với phiên bản đang được công bố để lấy ý kiến, dự thảo đã chưa đáp ứng những kỳ vọng này.

Thứ nhất, chưa xác định rõ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Luật doanh nghiệp 2005 ra đời xác định, doanh nghiệp Việt Nam là doanh nghiệp đăng ký và thành lập ở Việt Nam, không phân biệt nguồn gốc vốn và quốc tịch của nhà đầu tư (chủ doanh nghiệp).

Tuy nhiên, với tinh thần của Luật đất đai được xây dựng trước đó (2003), trên thực tế, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài vẫn không được thừa nhận là tổ chức kinh tế (trong nước) sử dụng đất. Vì vậy, quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất vẫn được xác định theo trường hợp sử dụng đất của một nhà đầu tư nước ngoài như ban đầu (lúc chưa thành lập doanh nghiệp).

Giải quyết vấn đề bất đồng này, dự thảo Luật đất đai đã khẳng định rõ: Tổ chức kinh tế(trong nước) không bao gồm các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

Chưa cần bàn về sự lựa chọn nào là tối ưu, nhưng trước hết, quy định này có thể sẽ chấm dứt những trở ngại lâu nay. Tuy nhiên, vấn đề lại phát sinh khi dự luật chỉ có những quy định về “tổ chức kinh tế liên doanh giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài”[9] mà không có quy định về doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài. Vậy doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài thuộc nhóm chủ thể sử dụng đất nào trong khi khái niệm tổ chức nước ngoài sử dụng đất vẫn còn bỏ ngỏ?[10]

Thứ hai, người Việt Nam định cư ở nước ngoài là ai?

Thực hiện chính sách đại đoàn kết toàn dân tộc và nỗ lực huy động sức mạnh cộng người Việt ở nước ngoài (gọi tắt là Việt kiều) vào quá trình xây dựng và phát triển đất nước, Luật đất đai năm 2003 đã chính thức thừa nhận quyền sử dụng đất của nhóm chủ thể này. Và theo quy định hiện hành cũng như nội dung dự thảo được Bộ xây dựng công bố, quy chế pháp lý về quyền sử dụng đất của Việt kiều có nhiều điểm khác biệt với nhóm chủ thể sử dụng đất khác; có thể là có nhiều điểm lợi thế, hay ngược lại tùy trường hợp và nhận định của từng người.

Để đảm bảo tính minh bạch và công bằng, sự khác biệt này cần phải xuất phát từ sự khác biệt trong quá trình phân biệt nhóm chủ thể sử dụng đất là Việt kiều với các nhóm chủ thể khác, đặc biệt là nhóm cá nhân trong nước và cá nhân nước ngoài.

Tuy nhiên, ngoài những quy dịnh được bổ sung dành cho đối tượng Việt kiều được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở trong Luật nhà ở, đối tượng nào được xem là Việt kiều cho đến nay vẫn chưa được xác định một cách dứt khoát, đặc biệt là “người gốc Việt nam định cư ở nước ngoài”, một khái niệm đã sử dụng cả trong Luật quốc tịch, Luật sửa đổi điều 126 Luật nhà ở và điều 121 Luật đất đai năm 2009. Liệu có phải, cứ mang dòng máu Việt mà đang định cư ở nước ngoài thì được xem là Việt kiều? Nhưng nếu như vậy thì thế nào là mang dòng máu Việt? Cơ quan có thẩm quyền dựa vào căn cứ nào để cấp giấy xác nhận? Thật sự, ai cũng hiểu pháp luật không phải là trang văn dành để bộc lộ tình cảm và linh cảm! Dù vậy, hiện tại, câu hỏi này tiếp tục bị bỏ ngỏ trong dự thảo Luật đất đai.

Thứ ba, đến giờ chủ thể Hộ gia đình vẫn chưa được xác định rõ.

Khái niệm Hộ gia đình (hay chủ thể Hộ gia đình) xuất hiện trong nhiều lĩnh vực pháp lý và được quy định trong nhiều văn bản khác nhau. Tương tự, xuất phát từ lịch sử và thực tiễn sử dụng đất ở Việt Nam, việc Luật đất đai quy định quyền sử dụng đất của Hộ gia đình không phải là vấn đề mới mẻ. Nhưng câu chuyện quanh nhóm chủ thể này lâu nay không phải vì thế mà kém phần phức tạp.

Bởi lẽ, Luật đất đai và ngay cả dự thảo Luật đất đai hiện tại vẫn chưa xác định rõ hộ gia đình là gì. Cụ thể hơn, thành viên của hộ gia đình là bao gồm những ai. Nếu giả định rằng, điều này không cần thiết phải quy định trong Luật đất đai, thì trong quá trình thực thi, các bên có liên quan có thể sẽ dựa vào quy định ở lĩnh vực nào: Dân sự, đất đai, hôn nhân – gia đình, hộ khẩu hay cả kinh doanh – thương mại… trong khi tiêu chí định vị ở mỗi lĩnh vực trên là không hề đồng nhất.

Đặc biệt, vấn đề càng trở nên rắc rối khi Luật đất đai thừa nhận quyền để lại thừa kế quyền sử dụng đất của thành viên hộ gia đình. Đơn cử trường hợp, một người con đã lập gia đình và tách hộ khẩu thì có còn được coi là thành viên của hộ gia đình? Liệu rằng anh ta có quyền lập di chúc để lại thừa kế phần đất của mình cho một người xa lạ khác? Thực tế, câu hỏi này đã khiến nhiều cơ quan thực thi lúng túng, kể cả cơ quan tòa án trong các án dân sự. Nếu theo tiêu chí hộ khẩu thì câu trả lời là không. Nếu theo căn cứ huyết thống thì kết quả là có. Còn nếu lấy Bộ luật dân sự làm gốc như quan điểm của một số người thì lại không biết hộ gia đình trong luật dân sự là chủ thể của luật đất đai hay hộ gia đình trong luật đất đai chính là chủ thể của Luật dân sự.

3. Quy định về quy hoạch

Khi Luật đất đai được thông qua vào năm 2003, dư luận nhiệt liệt hoan hô sự hấp dẫn của các quy định về quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là quy định về trách nhiện công bố quy hoạch và cơ chế xử lý tình trạng quy hoạch “treo” bằng cách buộc cơ quan có thẩm quyền phải điều chỉnh/hủy quy hoạch thiếu khoa học sau khoảng thời gian 3 năm trì trệ[11].

Thứ nhất, vấn đề trách nhiệm công bố quy hoạch.

Trên thực tế trách nhiệm công bố nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã không được thực hiện một cách mạch lạc. Tại nhiều địa phương, người sử dụng đất vẫn rất khó khăn trong việc tiếp cận nội dung quy hoạch, nhất là khi nội dung này đã bị điều chỉnh. Những kỳ vọng về trách nhiệm này của các cơ quan quản lý dần dà đã bị thui chột theo thời gian tồn tại của luật bởi đạo luật đã không có quy định nói đến những chế tài cho sự thiếu trách nhiệm đó.

Lần này, dự thảo luật tiếp tục nhắc lại trách nhiệm công bố quy hoạch, nhưng cũng vẫn chưa hé lộ quy định nền tảng cho việc ràng buộc trách nhiệm pháp lý khi cơ quan có thẩm quyền thực hiện trách nhiệm công bố quy hoạch hay nội dung điều chỉnh quy hoạch[12].

Thứ hai, vấn đề khác là xử lý trình trạng quy hoạch treo.

Thời gian qua, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại nhiều địa phương, quy hoạch treo, dự án treo nằm ì không phải sau hơn ba năm mà có khi đã kéo dài hơn cả mười, mười lăm năm do nối tiếp thời hạn từ trước khi Luật đất đai 2003 có hiệu lực nhưng cơ quan có thẩm quyền vẫn không hủy hay chưa điều chỉnh hợp lý, khoa học[13],[14]. Thực trạng này đã và đang gây ra không ít khó khăn cho người dân trong vùng quy hoạch. Vì lẽ đó, cộng đồng kỳ vọng về một cơ chế để ràng buộc chặt hơn trong quá trình lập và thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất trong tương lai. Nhưng ngược lại, dự luật vẫn chỉ có vỏn vẻn với những nội dung lặp lại Luật đất đai 2003[15]. Vì lẽ đó, cần thiết phải “bổ sung vào Luật Đất đai hiện hành một số quy định để làm rõ trách nhiệm và nghĩa vụ về lập và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của UBND các cấp, đặc biệt là UBND cấp tỉnh” – cơ quan có vai trò quan trọng trong ở nội dung quản lý này[16].

4. Vấn đề thu hồi đất

Lâu nay, thu hồi và bồi thiệt hại cho người có đất bị thu hồi luôn là vấn đế nỏng bỏng nhất trong quá trình thực thi đất đai. Nổi cộm nhất vẫn là câu chuyện bồi thường.

Giải quyết vấn đề này, dự thảo đã cố gắng xây dựng một quy trình khá chi tiết, đặc biệt dự thảo đã nhấn mạnh đến nội dung thống nhất giữa tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường với giữa người sử dụng đất về phương án bồi thường trước khi ra quyết định thu hồi[17]. Tuy nhiên, về vấn đề này, dự thảo cần thiết điều chỉnh và bổ sung thêm một số quy định liên quan.

Thứ nhất, quy định về trường hợp thu hồi đất.

Thực tế, sau một thời gian ngắn thực hiện Luật đất đai, nhiều trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã gặp trở ngại vì không thể thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng đất cho mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước, dù cho điều đó phù hợp với nguyên tắc mang tính lý luận cũng như xuất phát từ quyền của người đại diện quyền sở hữu cũng như quản lý. Giải quyết vấn đề này, ngay lập tức Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã phải bổ sung khá nhiều trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất. Cũng giống như những trường hợp đang được quy định tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP (đã được dự thảo sử dụng)[18], nhiều trường hợp quy định tại điều 34 và 35 Nghị định 84/2007/NĐ-CP cũng cần thiết và phù hợp để bổ sung vào ngay dự thảo luật, xét cả góc nhìn lý luận lẫn thực tiễn. Quan trọng hơn, khi những quy định về các trường hợp này được luật hóa, sự phụ thuộc của pháp luật vào cơ quan hành pháp sẽ từng bước giảm bớt. Không những mức độ pháp điển hóa của quyền lực công và quyền đại diện sở hữu của nhà nước sẽ được bảo đảm, mà pháp luật càng trở nên chắc chắn, những hệ lụy của “lập pháp ủy quyền”[19] cũng từng bước được khắc phục.

Thứ hai, thẩm quyền xác định trường hợp thu hồi đất phát sinh trong tương lai.

Sau khi Luật đất đai 2003 ban hành với quy định những trường hợp nhà nước thu hồi đất tại từ điều 38 đến điều 41, pháp luật đất đai Việt Nam được bổ sung thêm những trường hợp nhà nước thu hồi đất mới bởi những quy định của Chính phủ tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP và Nghị định 84/2007/NĐ-CP như đã nói ở trên. Tuy nhiên, có thể xem đây chỉ là giải pháp tình thế để giải quyết sự bế tắc. Rõ ràng, với nhiệm vụ hướng dẫn cụ thể trong quá trình thực thi pháp luật, Chính phủ cần hạn chế trường hợp đặt ra những quy định pháp luật mới – công việc thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp. Không những thế, xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, việc thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai – trong có có nội dung thu hồi đất – cần được thực hiện bởi cơ quan đại diện. Vì lẽ đó, với những trường hợp thu hồi, tình huống ít mang tính biến động và nhất thời, thẩm quyền bổ sung cần giữ lại cho cơ quan quyền lực tối cao. Thiết nghĩ, thay vì quy định thẩm quyền bổ sung trường hợp thu hồi đất cho Chính phủ như dự thảo hiện nay[20], dự thảo luật nên giữ lại quyền này cho Ủy ban thường vụ Quốc hội – cơ quan thường trực của cơ cơ quan đại diện cao nhất.

Thứ ba, ghi nhận quyền tự thỏa thuận của nhà đầu tư trong trường hợp được nhà nước thu hồi.

Để thêm phần chi tiết và chắc chắn, điều 55 dự thảo có nội dung khẳng định việc nhà đầu tư phải tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư trong trường hợp nhà nước không thu hồi đất. Sự bổ sung này là cần thiết đối với quá trình thực thi pháp luật đất đai.

Tuy nhiên, với nội dung của điều 55 này, dự thảo cần bổ sung quy định ghi nhận cơ hội để nhà đầu tư được quyền lựa chọn phương thức thỏa thuận với người sử dụng đất trong trường hợp nhà nước có thể thu hồi. Thực chất, điều này vừa cắt giảm gánh nặng cho nhà nước, vừa tăng cường sự đồng thuận của người có đất bị thu hồi. Mặc dù trên thực tế cũng phát sinh không ít vấn đề phức tạp ở những trường hợp được chủ đầu tư xin được tự thỏa thuận[21]nhưng nhìn chung, nguyên nhân chủ yếu là xuất phát từ sự lỏng lẻo trong kiểm soát của các cấp thẩm quyền. Do đó, ghi nhận cơ hội lựa chọn phương án thực hiện của nhà đầu tư đồng thời với việc bổ sung cơ chế kiểm soát quá trình thực hiện hành vi của các chủ thể là con đường tất yếu đưa pháp luật đất đai tiệm cận với đòi hỏi của nền kinh tế thị trường.

5. Quy định về thời hạn sử dụng đất

Thích ứng với sự phát triển của quan hệ đất đai, và nhằm tăng khả năng bảo đảm quyền của người sử dụng đất cũng như tăng hiệu ứng cho chế độ sử dụng đất, dự thảo Luật đất đai đã kéo dài thời hạn sử dụng đất cho nhiều trường hợp. Tuy nhiên, điều 109 dự thảo chỉ đưa ra quy định về cách thức xác định thời điểm tính thời hạn sử dụng đất cho trường hợp giao đất / cho thuê đất đối với đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân (khoản 1) mà chưa đưa ra quy định tương tự cho các trường hợp giao đất / cho thuê đất còn lại đã được nêu ra ở điều này. Chắc chắn, nếu thiếu đi quy định này, quá trình thực hiện Luật đất đai cũng như quá trình thực hiện quyền của người sử dụng đất sẽ gặp nhiều khó khăn và có nhiều ảnh hưởng.

III. Kết luận

Vẫn còn nhiều nội dung khác cần nghiên cứu tiếp tục và đề xuất ý kiến hoàn thiện. Tuy nhiên, do sự giới hạn của bài viết, nội dung phân tích trên đây chỉ tập trung vào một số quy định cần được phân tích thấu đáo và quy định rõ ràng. Một số nội dung khác cần được tiếp tục nghiên cứu và bổ sung vào dự thảo là các quy định về phương pháp xác định giá đất, thu tiền sử dụng đất, quy định về quyền giao dịch mà đặc biệt nhất là quyền nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, trường hợp chuyển nhượng đất lúa hay quy định về điều kiện bán tài sản gắn với đất được nhà nước cho thuê đã trả tiền thuê đất hằng năm. Đa phần, các quy định trên đều chưa thật chặt chẽ dù “mới và hay”. Theo quan điểm của tác giả, không cần có sự thay đổi mang tính đột phá, dự luật chỉ cũng cần giải quyết dứt điểm và đầy đủ các vấn đề tồn đọng một cách chắc chắn nhất thì quá trình pháp điển hóa cũng đã góp phần rất lớn cho hoạt động quản lý và sử dụng đất ở Việt Nam.