Bảo đảm quyền công dân trong tố tụng hành chính (TTHC) là việc Nhà nước thiết lập các điều kiện cần thiết nhằm ghi nhận, tôn trọng và thực hiện các quyền công dân trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng, thông qua hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân,theo một cơ chế riêng được điều chỉnh bởi ngành luật TTHC. Bảo đảm quyền công dân trong TTHC là bảo đảm dân chủ, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước, cũng là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong TTHC. Trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng con đường TTHC, Nhà nước tạo các điều kiện cần thiết để các cá nhân công dân thực hiện các quyền công dân của mình, thể hiện ở việc ghi nhận các quyền công dân tại Hiến pháp, Luật TTHC; đồng thời Nhà nước thiết lập cơ chế bảo đảm quyền công dân, đó là các quy định tạo điều kiện cho đương sự tự thực hiện quyền công dân của mình và các quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của Tòa Hành chính, sự kiểm tra, giám sát của Viện kiểm sát nhân dân trong TTHC…
- Vai trò bảo đảm quyền công dân của Toà Hành chính
Với vị trí của mình trong hệ thống cơ quan tư pháp, trong việc bảo đảm quyền công dân, Toà Hành chính có những vai trò sau đây:
Thứ nhất, bảo đảm quyền công dân trong TTHC góp phần bảo đảmquyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật.
Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung, làm rõ bản chất của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, đó là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân[1]. Theo đó, Nhà nước pháp quyền thượng tôn Hiến pháp và pháp luật, các quy định tại Hiến pháp là nền tảng cho toàn bộ hệ thống luật pháp bởi những điều luật này sẽ được cụ thể hóa thành các bộ luật, luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Mọi chủ thể trong xã hội đều phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, ở Nhà nước pháp quyền có sự bình đẳng giữa mọi người (nhà nước, tập thể và cá nhân đều bình đẳng trước pháp luật), không phân biệt đối xử trong việc công nhận, thụ hưởng và phát triển các quyền con người, quyền công dân. Điều đó cho thấy, Nhà nước pháp quyền phải xác lập được cơ chế bảo vệ, bảo đảm thực hiện các quyền công dân cho người dân khi tham gia vào các quan hệ xã hội và khi có tranh chấp; đặc biệt khi phát sinh tranh chấp hành chính giữa công dân với các cơ quan nhà nước hoặc với người có thẩm quyền thì chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền phán xét việc tuân thủ pháp luật của các bên và hệ thống Tòa án độc lập sẽ là bảo đảm cuối cùng cho công dân có đủ khả năng và điều kiện bảo đảm quyền công dân của mình khi bị xâm hại. Do vậy, việc Nhà nước tạo các điều kiện pháp lý nhằm bảo đảm quyền công dân trong TTHC sẽ góp phần bảo đảmquyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
Thứ hai, bảo đảm quyền công dân trong TTHC trong nhà nước pháp quyền XHCN góp phần thực hiện trách nhiệm của Nhà nước trước công dân.
Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là Nhà nước chịu trách nhiệm trước công dân về mọi hoạt động của mình và bảo đảm cho công dân thực hiện các nghĩa vụ trước nhà nước và xã hội, tức là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong phạm vi thẩm quyền của mình phải có trách nhiệm thực hiện nghiêm chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đẩy xã hội hay chí ít là lĩnh vực mình phụ trách đi lên, làm cho người dân được hưởng lợi[2], lúc này trách nhiệm của nhà nước được hiểu là nghĩa vụ mà nhà nước phải gánh vác. Theo đó, nhà nước là chủ thể có nghĩa vụ bảo vệ công lý, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ công dân thông qua việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa xã hội theo Hiến pháp và pháp luật. Nhà nước chủ động, tích cực xây dựng hệ thống pháp luật, các chương trình, kế hoạch và triển khai đồng bộ xuyên suốt các nội dung bảo đảm quyền công dân trong các chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội. Hiến pháp và pháp luật là cơ sở, căn cứ pháp lý để công dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong các quan hệ xã hội, trong đó có quan hệ hành chính. Hiến pháp được coi là công cụ quan trọng hàng đầu được Nhà nước sử dụng để bảo đảm quyền công dân, là “điều kiện tiên quyết cho việc đảm bảo các quyền cơ bản của công dân”[3].
Trong TTHC, nguyên tắc hiến định đã được Luật TTHC năm 2015 cụ thể hóa là nguyên tắc: “Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”[4], theo đó, trong quá trình xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân không bị ảnh hưởng bởi bất cứ cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào, việc ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ trên cơ sở quy định của pháp luật. Mục đích của nguyên tắc này nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân, quyền bình đẳng của công dân trước pháp luật, đồng thời tránh sự can thiệp, tác động của các cơ quan hành pháp, lập pháp vào hoạt động xét xử của Tòa án, tránh sự “tùy tiện” từ phía Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân khi đưa ra các quyết định. Nhà nước bảo đảm nguyên tắc này được thực hiện trên thực tế bằng các hình thức khác nhau trong đó có việc “nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân dưới bất kỳ hình thức nào”[5]. Có thể nói, Nhà nước bảo đảm sự độc lập của Tòa Hành chính chính là bảo đảm quyền con người, quyền công dân; là biểu hiện của sự chịu trách nhiệm của Nhà nước trước công dân, bởi hiệu quả của công tác xét xử phụ thuộc vào chính sự độc lập này.
Thứ ba, bảo đảm quyền công dân trong TTHC góp phần nâng cao uy tín của Nhà nước.
Với trách nhiệm là chủ thể bảo đảm quyền công dân, Nhà nước có trách nhiệm ngăn chặn sự vi phạm quyền công dân từ phía các cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị – xã hội và cá nhân, đồng thời Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm cho công dân thực hiện được và tự bảo vệ các quyền công dân của mình trong các lĩnh vực. Uy tín của Nhà nước được thể hiện rõ nét trong quan hệ giữa Nhà nước và công dân, thông qua hoạt động của các cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Do đó, những hoạt động quản lý này nếu có hiệu lực, hiệu quả, có kỷ luật, kỷ cương, có công khai, minh bạch và đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất đạo đức và năng lực chuyên môn tốt sẽ tạo dựng được niềm tin của người dân đối với các cơ quan nhà nước, đặc biệt đối với Tòa án – là nơi cuối cùng người dân tin tưởng sẽ giải quyết đến cùng mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính. Vì vậy, các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân; lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân. Bảo đảm quyền công dân trong TTHC ngày một tốt hơn sẽ góp phần nâng cao uy tín của Nhà nước, giúp người dân ngày một tin tưởng vào công lý.
Thứ tư, bảo đảm quyền công dân trong TTHC góp phần đấu tranh phòng chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức.
Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, với phương hướng xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, trong sạch, vững mạnh, đấu tranh phòng chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức. Tham nhũng, quan liêu, tiêu cực là hành vi của người lạm dụng chức vụ, quyền hạn hoặc cố ý làm trái quy định của pháp luật để phục vụ lợi ích cá nhân nên đó là căn bệnh xã hội nguy hiểm cản trở sự phát triển của đất nước và làm giảm niềm tin của người dân đối với Đảng, Nhà nước. Để giải quyết vấn đề này, các cơ quan nhà nước, Chính phủ đã tăng cường chỉ đạo xây dựng, hoàn thiện và tổ chức thực hiện các thể chế, cơ chế, chính sách (như xây dựng quy tắc ứng xử, trách nhiệm người đứng đầu, cải cách thủ tục hành chính…) nhằm nâng cao hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực.
Trong quan hệ hành chính phát sinh hàng ngày giữa Nhà nước (đại diện là cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền) với công dân, mọi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền đều ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, trong quan hệ này dễ xảy ra tranh chấp, khiếu kiện hành chính. Với vai trò là cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính, trên cơ sở quy định của pháp luật, Tòa Hành chính ra phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính bị khiếu kiện, qua đó bảo đảm quyền công dân của người dân trên thực tế. Đồng thời, việc buộc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền phải thực hiện bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật đã góp phần tích cực nâng cao ý thức, tính chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trước người dân, góp phần đấu tranh, phòng chống quan liêu, tham nhũng, tiêu cực của các cán bộ, công chức trong hoạt động quản lý nhà nước.
Thứ năm, bảo đảm quyền công dân trong TTHC góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Hoạt động giải quyết các vụ án hành chính được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, đặc biệt tại phiên tòa xét xử vụ án hành chính nếu được tiến hành tốt, khoa học, khách quan sẽ tạo ra một cơ chế tư pháp độc lập giám sát hoạt động hành pháp. Thông qua hoạt động xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, Tòa Hành chính đã tác động trực tiếp đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đến người có thẩm quyền, nhằm hạn chế, khắc phục những hậu quả pháp lý phát sinh từ hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính. Từ đó, góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm trong hoạt động công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền, ngăn ngừa những hành vi vi phạm quyền công dân từ phía cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền.
Bên cạnh đó, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nếu Toà án phát hiện được những văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính có dấu hiệu trái với Hiến pháp, pháp luật, Tòa án có quyền kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc đề nghị người có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó. Với nhiệm vụ này, Toà Hành chính đã giữ vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật hành chính, nâng cao ý thức trách nhiệm của cán bộ công chức, cơ quan nhà nước, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Thứ sáu, bảo đảm quyền công dân trong TTHC là cơ chế bảo đảm quyền công dân hữu hiệu nhất.
Ở nước ta, theo quy định của pháp luật, giải quyết tranh chấp hành chính được thực hiện thông qua hai hình thức là: thủ tục khiếu nại – cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan chuyên trách và thủ tục khiếu kiện tại Tòa Hành chính. Công dân có quyền lựa chọn khiếu nại hành chính hoặc khởi kiện ra Tòa Hành chính ở bất cứ giai đoạn nào của quá trình giải quyết tranh chấp mà không cần phải qua giai đoạn “tiền tố tụng” như trước đây. Xét về bản chất thì TTHC là một phương thức giải quyết các khiếu kiện hành chính, được tồn tại song song với cơ chế giải quyết các khiếu nại hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại.
So với cơ chế giải quyết các khiếu nại hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính thì TTHC có nhiều ưu điểm, hiệu quả giải quyết trực tiếp hơn, bởi những lý do sau đây: Một là, trình tự thủ tục TTHC được quy định cụ thể, chi tiết và chặt chẽ hơn so với trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính (thủ tục đơn giản, gọn, có thể rút ngắn các giai đoạn kiểm tra, xác minh); Hai là, mặc dù các quyết định giải quyết khiếu nại hay phán quyết của Tòa án có hiệu lực pháp luật đều có tính bắt buộc thi hành đối với mọi cá nhân, tổ chức, cơ quan liên quan nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên, nhưng trong trường hợp người dân vẫn không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại (qua các lần khiếu nại) thì họ còn có nơi lựa chọn cuối cùng để gửi gắm niềm tin – nơi bảo vệ, bảo đảm quyền công dân của họ, đó là Tòa án; Ba là, các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập với thủ tục tố tụng bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án. Đây là điều không thể có được khi giải quyết các khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính.
Trong hoạt động bảo đảm quyền công dân của Tòa Hành chính, bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án đã chỉ ra cho thấy nhiều hạn chế, bất cập gây ảnh hưởng tới quyền công dân. Báo cáo tổng kết hàng năm của ngành Toà án cho thấy, mặc dù số lượng án hành chính ngày càng tăng nhưng chất lượng giải quyết, xét xử án hành chính còn nhiều hạn chế, số lượng các bản án, quyết định về vụ án hành chính bị huỷ, bị sửa vẫn tăng hàng năm. Ví dụ, năm 2013, tỷ lệ các bản án, quyết định bị huỷ là 3,4%, bị sửa là 4,2%, năm 2014 tỷ lệ các bản án, quyết định bị huỷ là 4,64%, bị sửa 4,3%[6].
Mặc dù Luật TTHC năm 2015 đã có những sửa đổi, bổ sung theo hướng tạo điều kiện tốt nhất cho người dân thực hiện quyền khiếu kiện, tiếp cận Toà Hành chính, qua đó tự bảo vệ quyền công dân, tuy nhiên, vẫn còn một số hạn chế nhất định gây ảnh hưởng đến quyền công dân của người khởi kiện. Ví dụ, khoản 3 Điều 119 Luật TTHC năm 2015 quy định về trường hợp người khởi kiện gửi đơn khởi kiện qua cổng thông tin điện tử của Toà án[7], nhưng tại khoản 2 Điều 118 quy định kèm theo Đơn khởi kiện phải có tài liệu chứng cứ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm. Các tài liệu, chứng cứ này phải là bản chính hoặc bản sao có công chứng, chứng thực, đây là cơ sở để Toà án thụ lý vụ án. Do đó, việc người khởi kiện nộp Đơn theo cách này sẽ không bảo đảm được điều kiện thụ lý vụ án và quy định tại Điều 82 về xác định chứng cứ; về quyền đề nghị tạm đình chỉ giải quyết vụ án hành chính[8]của người khởi kiện, tại phiên toà, Hội đồng xét xử căn cứ khoản 1 Điều 165 để ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Vậy trường hợp người khởi kiện thực hiện quyền đề nghị Toà án tạm đình chỉ giải quyết vụ án và được Toà án chấp nhận thì căn cứ nào để Toà án ra quyết định tạm đình chỉ; hay chưa có quy định về những hành vi nào là hành vi vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử, chế tài xử lý đối với người có hành vi vi phạm.
- Một số đề xuất
Để nâng cao vai trò bảo đảm quyền công dân trong TTHC của Toà Hành chính hiện nay, cần thực hiện những giải pháp sau đây:
Một là, tiếp tục hoàn thiện pháp luật TTHC theo hướng bảo đảm tốt hơn quyền công dân của người khởi kiện như cần bổ sung các quy định bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử hành chính; cụ thể hơn nữa trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự (như trách nhiệm trợ giúp pháp lý); cần bổ sung hướng dẫn trong trường hợp người khởi kiện nộp đơn khởi kiện qua Cổng thông tin điện tử của Toà án để bảo đảm đủ điều kiện thụ lý; cần có văn bản quy định trách nhiệm pháp lý của cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền đang lưu giữ tài liệu chứng cứ liên quan đến vụ án hành chính nhưng không cung cấp nhằm bảo đảm quyền tiếp cận chứng cứ của người khởi kiện.
Hai là, hoàn thiện cơ chế bảo đảm nguyên tắc “Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Để tăng cường tính độc lập của Thẩm phán hành chính, cần nghiên cứu áp dụng hình thức bổ nhiệm Thẩm phán không có nhiệm kỳ; sửa đổi quy định về chế độ lương, phụ cấp đối với Thẩm phán nhằm bảo đảm điều kiện vật chất cho hoạt động nghề nghiệp. Đối với Hội thẩm nhân dân thì cần lựa chọn những người có nhiều kinh nghiệm trong công tác quản lý hành chính nhà nước bên cạnh các điều kiện khác.
Ba là, hoàn thiện cơ chế giám sát của Toà Hành chính đối với các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thông qua hoạt động giải quyết các vụ án hành chính; cần xác định rõ trách nhiệm giám sát của Toà Hành chính trong hoạt động xét xử đối với các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền bằng cách quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khi nhận được kiến nghị của Toà Hành chính. Ngoài ra, cũng cần xác định rõ trách nhiệm pháp lý của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong trường hợp không thực hiện kiến nghị, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.
Bốn là, cần kiện toàn tổ chức bộ máy và quản lý công tác thi hành án thống nhất trong cả nước, đặc biệt là công tác thi hành án hành chính. Theo quy định hiện hành thì cơ quan thi hành án dân sự thực hiện quản lý nhà nước về thi hành án hành chính, việc thi hành án hành chính về phần tài sản trong bản án, quyết định của Tòa án được thi hành theo pháp luật về thi hành án dân sự; còn các nội dung khác trong bản án, quyết định có hiệu lực của Toà án sẽ do người phải thi hành án tự nguyện thực hiện, trường hợp quá thời hạn quy định mà người phải thi hành án không tự nguyện thi hành thì người được thi hành án thực hiện quyền đề nghị Toà án đã xét xử sơ thẩm ra quyết định buộc thi hành án, còn cơ quan thi hành án chỉ theo dõi để quản lý việc thi hành án. Quy định này không xác định rõ trách nhiệm cụ thể trong việc tổ chức thi hành án hành chính (Toà án hay cơ quan thi hành án) sẽ không bảo đảm hiệu quả quyền được thi hành án của công dân. Do đó, để khắc phục những bất cập nêu trên, cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của Tòa án trong việc theo dõi, kiểm soát, thống kê, giải thích, đính chính các bản án, quyết định đã được Tòa án ra quyết định buộc thi hành. Đồng thời, thực hiện phân cấp và xác định rõ trách nhiệm của UBND tỉnh trong tổ chức, quản lý công tác thi hành án trên phạm vi địa phương. Bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế phối hợp giữa cơ quan thi hành án dân sự, Tòa án xét xử sơ thẩm vụ án hành chính, Thủ trưởng cơ quan cấp trên của người phải thi hành án hành chính trong việc theo dõi, ra quyết định buộc thi hành án và đôn đốc, kiểm tra giám sát, xử lý trách nhiệm trong thi hành án hành chính./.
[1] Điều 2 Hiến pháp năm 2013.
[2] Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr. 41
[3] Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nước và trách nhiệm của nhà nước, Sđd, tr. 39.
[4]Điều 13 Luật TTHC năm 2015.
[5] Khoản 2 Điều 13 Luật TTHC năm 2015.
[6]Toà án nhân dân tối cao (2015), Báo cáo số 04/BC-TANDTC ngày 29/1/2015 về tổng kết ba năm thi hành Luật TTHC, tr. 3.
[7] Khoản 3 Điều 119 Luật TTHC năm 2015.
[8] Khoản 18 Điều 55 Luật TTHC năm 2015.
| ThS. Dương Thị Tươi – Viện Nhà nước và Pháp luật – Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh |
